Neue EU-Tabakprodukt-Richtlinie

Neu: Bei der Kennzeichnung der Packung und des Tabakerzeugnisses selbst werden Elemente und Merkmale verboten, die sich etwa auf Aromastoffe, Geschmack oder die Produktqualität (z.B. „ohne Zusatzstoffe“) beziehen. Dies kann Namen, Zeichen oder Texte betreffen. Zigarettenpackungen müssen quaderförmig sein und dürfen mit Ausnahme des Klappdeckels bzw. der Klappschachtel-Öffnung nicht wiederverschließbar sein.

Bisherige Regelung: Nach geltendem Rechtsrahmen dürfen keine Bezeichnungen auf Packungen verwendet werden, die den Eindruck erwecken, dass ein bestimmtes Tabakerzeugnis weniger schädlich als andere sei (dies betrifft z.B. die Begriffe „mild“ oder „light“).

Auswirkungen: Die weitgehende Standardisierung in Verbindung mit den großflächigen Warnhinweisen lässt eine ausreichende Differenzierung der Produkte im Wettbewerb und die Vermarktung von Neuheiten (dies betrifft auch risikoreduzierte Produkte) nicht mehr zu. Es steht zu befürchten, dass der Kampf um Marktanteile künftig vorwiegend über den Preis erfolgt.

Neu: Alle Zigaretten- und Feinschnittpackungen werden einen kombinierten Warnhinweis (bestehend aus einem Bild und einem Text) auf 65 Prozent der beiden Hauptdarstellungsflächen der Packung tragen, der an die Oberkante der Packung grenzt. Hinzu kommen zwei Textwarnhinweise, die jeweils 50 Prozent der Packungsseitenflächen einnehmen müssen.

Bisherige Regelung: Gegenwärtig müssen auf einer Zigarettenpackung in Deutschland zwei Textwarnhinweise auf 30 Prozent der Vorder- bzw. 40 Prozent der Rückseite abgebildet werden. Die Entscheidung über die Verwendung von Bildwarnhinweisen obliegt allein den EU-Mitgliedstaaten.

Auswirkungen: In Verbindung mit der Verpflichtung zum Aufdruck eines Sicherheitsmerkmals, Identifizierungs- und EAN-Code und des Steuerzeichens verbliebe den Herstellern insgesamt deutlich weniger als die Hälfte der Verpackungsfläche für individuelle Gestaltungselemente zur Differenzierung der Produkte im Wettbewerb.

Neu: Zigaretten und Feinschnitttabak mit einem charakteristischen, vom Tabak unterscheidbaren Aroma werden verboten. Dies wird in erster Linie mit Menthol versetzte Erzeugnisse betreffen.

Bisherige Regelung: Die Regulierung von Zusatzstoffen ist bislang in der EU nicht harmonisiert. Die Verwendung von Menthol als Tabakzusatzstoff ist in keinem Mitgliedstaat oder einem anderen Staat auf der Welt untersagt.

Auswirkungen: Mentholisierte Zigaretten werden verboten. Diese haben in Deutschland einen Marktanteil von 2,7 Prozent und tragen rund 490 Mio. Euro zum Steueraufkommen bei.

Neu: In einer Vielzahl von Artikeln erhält die EU-Kommission die Befugnis zum Erlass sogenannter delegierter Rechtsakte. Die EU-Kommission kann die allgemeinen Regelungen der Richtlinie durch konkrete Verordnungen ergänzen bzw. an neue Entwicklungen anpassen – ohne die demokratisch legitimierten Abgeordneten des Europäischen Parlaments und die Regierungen der Mitgliedstaaten vorab konsultieren zu müssen.

Bisherige Regelung: Gegenwärtig ist die Regelungskompetenz der EU-Kommission auf die Anpassung von Messverfahren, die Inhalte der Warnhinweise und die Kennzeichnung zum Zweck der Identifizierung und Rückverfolgbarkeit von Tabakerzeugnissen beschränkt. Die Regierungen der Mitgliedstaaten müssen hierbei in die Entscheidungen einbezogen werden.

Auswirkungen: Die EU-Kommission hat z. B. die Befugnis, den Grenzwert für den Nikotingehalt in Zigaretten anzupassen und sogar auf „Null“ abzusenken (s. Art. 3 Abs. 2). Dies hätte das Verbot des gesamten legalen Zigarettenmarkts in der EU zur Folge.

Es existiert kein überzeugend belegter Wirkungszusammenhang zwischen Verpackungs- und Produktgestaltung und der Entscheidung von Nichtrauchern, mit dem Rauchen zu beginnen, bzw. von Konsumenten, das Rauchen aufzugeben. Darüber hinaus ist insbesondere die Vorschrift des Art. 12 (Produktbeschreibung) zu unbestimmt und weitgehend, so dass praktisch alle werblichen Gestaltungselemente auf der Packung verboten werden könnten. Dies verstieße gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Eine Eurobarometer-Umfrage von 2012 zeigte eindeutig, dass die überwältigende Mehrheit der EU-Bürger, die Merkmale und Elemente der Produkt- und Packungsgestaltung nicht mit weniger schädlichen Zigaretten assoziiert. Lediglich sieben Prozent der Befragten halten Zigaretten mit Markennamen, die Begriffe wie „Silver“ oder „Blue“ enthalten, für weniger schädlich. Slim-Zigaretten oder Zigaretten in einer hellen Packung beurteilen ganze fünf Prozent als weniger schädlich. Nur ein Prozent der EU-Bürger stellt einen dementsprechenden Zusammenhang zum Packungsformat bzw. zur Packungstextur her. Überhaupt bekunden lediglich drei Prozent der befragten Raucher, dass die Verpackungsgestaltung Einfluss auf ihre Entscheidung gehabt habe, mit dem Rauchen zu beginnen.

Die Verpackung dient den Herstellern als ein zentrales Instrument zur Differenzierung ihrer Produkte im Wettbewerb und zur Vermarktung von Produktneuheiten. Die massive Einschränkung der Nutzung von geschützten Marken- und Designrechten in Verbindung mit den vergrößerten Warnhinweisen würde die Unterscheidung der Markenprodukte erschweren. Produktinnovation könnten sich damit nicht mehr auf dem Markt durchsetzen.

Es bestünde die konkrete Gefahr, dass der Preis zum primären Differenzierungsmerkmal im Wettbewerb würde. Der Margenverlust aufgrund einer Verbilligung von Tabakwaren hätte insbesondere für mittelständische Hersteller und den Facheinzelhandel gravierende Folgen bis hin zur Betriebsaufgabe.

Für alle Hersteller gleichermaßen gilt, dass eine verschärfte Produkt- und Packungsstandardisierung eine Veränderung des Produktionsablaufs erfordert. Allein das Verbot von Slim-Zigaretten, das knapp ein Prozent des deutschen Gesamtmarktes für Fabrikzigaretten (rund 800 Mio. Stück, Steueraufkommen von rund 122 Mio. Euro; Zahlen von 2011) beträfe, hätte zur Folge, dass gesonderte Fertigungsstraßen zur Produktion und Verpackung dieser Zigaretten nutz- und damit wertlos würden.

In Verbindung mit dem zunehmenden Kostendruck träfe diese Entwicklung auch die zahlreichen Zulieferbetriebe wie z. B. die Maschinenhersteller, die Druckindustrie und die Hersteller von Druckfarben sowie die Faltschachtelindustrie.

Angesichts der fehlenden Möglichkeiten zur Vermarktung von Produktinnovationen ist absehbar, dass von Seiten der Hersteller und Zulieferer zudem der Aufwand für Produkt- und Packungsentwicklungen zurückgefahren werden würde – dies beträfe zwangsläufig auch die Forschung und Entwicklung zu risikoreduzierten Produkten.

Profiteur einer Produkt- und Packungsstandardisierung und des einhergehenden vereinfachten Produktionsablaufs wäre hingegen die Organisierte Kriminalität, da gefälschte Tabakerzeugnisse unter diesen Voraussetzungen einfacher herzustellen wären.

Die Bebilderung und Vergrößerung der Warnhinweise – in Verbindung mit der Verpflichtung zum Aufdruck eines Sicherheitsmerkmals, Identifizierungscodes und des Steuerzeichens – hat zur Folge, dass insgesamt etwa 20 Prozent der Verpackungsfläche für individuelle Gestaltungselemente verbleiben. Eine Differenzierung von anderen Marken im Wettbewerb ist auf diese Weise nicht mehr möglich, womit nach Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil in Rs. C-491/01) und des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG E 95, 173) ein Eingriff in verfassungsrechtlich geschützte Eigentums- und Markenrechte vorläge. Auch aus Art. 11 des WHO Rahmenübereinkommens zur Eindämmung des Tabakgebrauchs (FCTC) lässt sich weder die Verpflichtung zu einer exzessiven Vergrößerung noch zur Einführung von kombinierten Warnhinweisen ableiten.

Unterschiedliche Vorschriften zur Verpackungsgestaltung in den einzelnen EU-Staatenwürden auch nicht zu Hindernissen für das Funktionieren des Binnenmarktes führen, regelt doch die geltende EU-Tabakprodukt-Richtlinie bereits die Voraussetzungen für die Verwendung der Bildwarnhinweise. Eine Verpflichtung zur Verwendung von kombinierten Warnhinweisen in allen EU-Mitgliedstaaten ist angesichts dieser bestehenden Harmonisierungsvorgaben weder geeignet noch erforderlich, um einer Gefahr divergierender Rechtsentwicklungen zu begegnen und widerspricht zudem dem Subsidiaritätsprinzip.

Die verbesserte Wirksamkeit von kombinierten Warnhinweisen gegenüber Textwarnhinweisen konnte die EU-Kommission bisher nicht belegen. ¹ Die Gesundheitsrisiken des Rauchens sind allgemein bekannt. ²  Große „Schockbilder“ auf Zigarettenpackungen tragen jedoch nicht zu einer sachlichen und objektiven Informationsvermittlung bei und diskriminieren das legale Produkt und seine erwachsenen Konsumenten.

Die bislang auf zehn Prozent einer Packungsschmalseite abgedruckten TNCO-Werte (Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalte) hält die Kommission für irreführend und möchte sie durch Textwarnhinweise ersetzen, die jeweils 50 Prozent der beiden Packungsschmalseiten  bedecken. Die TNCO-Werte geben zwar nicht die von einem Raucher tatsächlich inhalierte Menge an Rauchinhaltstoffen wieder, sie liefern Verbrauchern und Regulierungsbehörden aber immerhin vergleichbare Informationen auf Basis von international anerkannten Standards, um eine relative Rangfolge zwischen Zigaretten und Zigarettenmarken unter definierten Bedingungen zu erhalten. Sie geben nicht die von einem Raucher tatsächlich inhalierte Menge an Rauchinhaltstoffen wieder. Auch wenn diese Angaben tatsächlich als irreführend wahrgenommen werden sollten ³, ist der Vorschlag der EU-Kommission nicht nachvollziehbar, diese durch großflächige Textwarnhinweise auf beiden Schmalseiten zu ersetzen – ergänzend zur Verpflichtung zum Aufdruck eines Sicherheitsmerkmals, Identifizierungscodes und des Steuerzeichens. Die am Verkaufsort jederzeit sichtbare Hauptdarstellungsfläche der Packung erscheint als angemessenere Möglichkeit, Informationen über die Gesundheitsrisiken des Rauchens bereitzustellen.

¹ In den USA wurde der Tabakaufsichtsbehörde FDA durch ein ablehnendes Gerichtsurteil zur Einführung von kombinierten Warnhinweisen ebenfalls bescheinigt, keinerlei Belege zur Wirksamkeit vorgelegt zu haben: „FDA has not provided a shred of evidence—much less the “substantial evidence” required by the APA—showing that the graphic warnings will “directly advance” its interest in reducing the number of Americans who smoke.” Urteil des United States Court of Appeals, No. 11-5332 v. 24. August 2012.

² Dies gilt insbesondere auch für Jugendliche. In Deutschland sind 94 Prozent der 12 bis 17jährigen der Auffassung, Zigarettenrauchen sei ziemlich oder sehr gesundheitsschädlich. Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung: Drogenaffinität Jugendlicher in der Bundesrepublik Deutschland 2011. Teilband Rauchen, Köln Mai 2012, S. 62.

³ Tatsächlich glauben jedoch 77 Prozent der EU-Bürger gemäß einer Eurobarometer-Umfrage von 2009, dass sämtliche Zigaretten gleichermaßen schädlich seien. Europäische Kommission: Special Eurobarometer 332 „Tobacco“, Brüssel Mai 2010, S. 77.

Der Entwurf der EU-Tabakproduktrichtlinie sieht ein Verbot von Menthol-Zigaretten vor. In Artikel 6 des Entwurfs ist vorgesehen, Tabakerzeugnisse mit einem charakteristischen Aroma zu verbieten. Bei der Definition des Begriffes „charakteristisches Aroma“ wird Menthol explizit aufgeführt. Die Folge hiervon wäre ein komplettes Verbot von Menthol-Zigaretten auf dem Europäischen Markt.

Der Deutsche Zigarettenverband DZV lehnt ein Verbot von Menthol-Zigaretten ab, da es aufgrund des geringen Marktanteils, gerade in Deutschland, unangemessen wäre und wissenschaftlich nicht fundiert ist.

Mit dem Richtlinienentwurf verfolgt die EU-Kommission das Ziel, Zigaretten mit einem fruchtigen, süßen oder ‚bonbonartigen‘ Geschmack/Aroma, die in den letzten Jahren auf dem Markt erschienen sind,  aus Jugendschutzgründen zu verbieten. Obwohl diese Produktkategorie nur einen sehr geringen Marktanteil von weniger als 0,2 Prozent in Europa einnimmt, kann der DZV dieses Ziel nachvollziehen.

Menthol sollte von der Definition „charakteristisches Aroma“ ausgenommen werden, da Menthol-Zigaretten nicht zu der oben genannten Produktkategorie gehören. Sie sind kein Einstiegsprodukt für junge Nichtraucher und nicht mit einem niedrigeren Eintrittsalter in das Rauchen assoziiert. Die Daten unserer Mitgliedsunternehmen zeigen klar, dass Menthol-Zigaretten in Deutschland eher von älteren Rauchern konsumiert werden.

Die Entscheidung der Konsumenten für Menthol-Zigaretten ist kulturell und historisch gewachsen und vornehmlich von individuellen Geschmacksprofilen geprägt. Daher sind die Marktanteile von Menthol-Zigaretten in verschiedenen Ländern Europas sehr unterschiedlich (z.B. England: ca. 7%, Polen: ca. 24%, Finnland: ca. 24%, Griechenland 0,1%). In Deutschland ist der Marktanteil von Menthol-Zigaretten stabil auf einem niedrigen Niveau unter drei Prozent. Die überwiegende Mehrheit der Raucher in Deutschland bevorzugen Nicht-Menthol-Zigaretten.

Auch in den USA mit einem stark etablierten Menthol-Markt (etwa 28-34 Prozent Marktanteil) geht das American Council of Science and Health nicht davon aus, dass Menthol-Zigaretten Einstiegsprodukte für Jugendliche sind. 4 Bei einem weitreichenden Verbot von „charakteristischen Aromen“ in den USA wurde Menthol ausgenommen.

Wenn Menthol den Zigarettenrauch für den Raucher generell angenehmer machen würde, wäre der weltweite Marktanteil von Menthol-Zigaretten größer und die Präferenz zu Menthol-Zigaretten in den unterschiedlichen Ländern weltweit nicht so unterschiedlich ausgeprägt.

Menthol gehört zu den wissenschaftlich am häufigsten untersuchten Tabakzusatzstoffen überhaupt. Die Gesamtheit der wissenschaftlichen Daten lassen nicht den Schluss zu, dass mit dem Konsum von Menthol-Zigaretten eine tiefere Inhalation des Hauptstromrauches oder eine gesteigerte Abhängigkeit im Vergleich zu Nicht-Menthol-Zigaretten verbunden wäre.

Schließlich gibt es auch keinen wissenschaftlichen Beleg dafür, dass das Rauchen von Menthol-Zigaretten mit größeren gesundheitlichen Risiken verbunden ist als das Rauchen von Nicht-Menthol-Zigaretten.

Aus Sicht des DZV sollte ein Verbot oder eine Zulassung eines Zusatzstoffes auf einer umfassenden wissenschaftlichen und für Tabakerzeugnisse relevanten Bewertung mit validen Prüfkriterien basieren und nicht über das Attribut „charakteristisches Aroma“ erfolgen. Dabei sollte im Sinne des Verbraucherschutzes die Frage beantwortet werden, ob ein Zusatzstoff die gesundheitlichen Risiken, die mit dem Rauchen verbunden sind, erhöht.

⁴ American Council on Science and Health (Spring 2010): “The Mentholation of Cigarettes: A Position Statement of The American Council on Science and Health”, S. 19: „Overall, the evidence [ … ] does not suggest that mentholated cigarettes are associated with any independent reduction in age of starting to smoke (’starter product for youth‘), increase in cigarette consumption or dependency (‚greater addiction potential‘).”

Der Richtlinienentwurf sieht für den Handel mit Tabakprodukten (zunächst nur Zigaretten und Feinschnitt, nach fünf Jahren auch für sonstige Tabakprodukte) auf allen Verpackungen ein individuelles Erkennungsmerkmal vor, anhand dessen die gesamte Herstellungs- und Lieferkette bis zum letzten Wirtschaftsteilnehmer elektronisch auslesbar sein muss.

Die Rückverfolgbarkeit von Tabakprodukten zur Bekämpfung des illegalen Handels sollte nicht in der Tabakprodukt-Richtlinie geregelt werden. Eine Umsetzung des FCTC-Protokolls zur Bekämpfung des illegalen Handels mit Tabakprodukten muss im Rahmen einer Anpassung der EU-Richtlinie über das allgemeine Verbrauchsteuersystem (2008/118/EG) vollzogen werden. Auf diese Weise wird gewährleistet, dass die Umsetzung in Einklang mit dem bereits bestehenden EMCS-System (Beförderungs- und Kontrollsystem für verbrauchsteuerpflichtige Waren) erfolgt.

In jedem Fall darf eine Regulierung der Rückverfolgbarkeit von Tabakprodukten nur in vollständiger Übereinstimmung mit den Bestimmungen des FCTC-Protokolls erfolgen. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass das FCTC-Protokoll gerade im diesem Bereich inhaltlich ganz maßgeblich durch die gemeinsam erarbeiteten Positionen der EU-Mitgliedstaaten bestimmt wurde. Der Richtlinienentwurf sieht entgegen der Protokoll-Vereinbarung z.B. eine Rückverfolgbarkeit der Ware bis auf Ebene des Einzelhandels vor, was ein um das fünffache erhöhtes Datenvolumen in Verbindung mit extrem teuren Soft- und Hardware-Lösungen für die Datenverwaltung zur Folge hätte.

Vor dem Hintergrund, dass die große Mehrheit illegaler Produkte in den Mitgliedstaaten der EU von außerhalb der EU stammt (KPMG Star Report) und sich diese Entwicklung weiter verstärkt, ist der Ansatz der Europäischen Kommission nicht nachvollziehbar. Eine wirksame Bekämpfung des illegalen Handels ist durch ein System zur Rückverfolgung von legalen Tabakproduktren nicht zu erwarten.

Dessen ungeachtet werden die oben skizzierten Anforderungen von den mittelständischen Herstellern von Zigaretten allein nicht realisiert werden können, da sie diese Hersteller administrativ und vor allem finanziell überfordern. Die EU-Kommission stellt in ihrem Bericht zur Folgenabschätzung hierzu auf Seite 108 lediglich fest: „The proposed measure will be more burdensome for smaller operators who will possibly have to build up a tracking and tracing system from scratch.” Es ist unbedingt erforderlich, ein für alle Hersteller gültiges System zu implementieren, dem sich die mittelständischen Hersteller anschließen können.

Der Richtlinienentwurf sieht vor, dass der EU-Kommission in einer Vielzahl von Bereichen die Befugnis zum Erlass sogenannter delegierten Rechtsakte gemäß Art. 290 AEUV übertragen wird. Dies betrifft u.a. die Festsetzung und Anpassung der Teer-, Nikotin- und Kohlenmonoxidgehalt des Produkts oder eine noch weitergehende Standardisierung der Verpackungen.

Dieser Ansatz der EU-Kommission hätte zur Folge, dass die künftige Tabakprodukt-Richtlinie als Basisrechtsakt in bestimmten Bereichen nur Regelungen allgemeiner Art enthielte und die EU-Kommission im Einzelnen ermächtigt würde, über nachgelagerte Verordnungen die konkreten Regelungsinhalte zu ergänzen. Die Einflussmöglichkeiten des Europäischen Parlaments und des Ministerrats sind bei diesem Verfahren auf ein bloßes Vetorecht innerhalb einer knappen Frist von zwei Monaten beschränkt, was in der politischen Praxis dazu führt, dass nur in den seltensten Fällen von dem Vetorecht Gebrauch gemacht wird. Die EU-Kommission hätte weitgehend freie Hand, ohne gesetzgeberische Mitwirkung und Kontrolle, Regelungen der Tabakprodukt-Richtlinie nach eigenem Ermessen weiter zu bestimmen.

Zwar müssen nach Art. 290 AEUV „wesentliche Aspekte“ eines Bereichs dem Gesetzgebungsakt vorbehalten werden. Allerdings kann im Einzelfall zweifelhaft sein, welche Regelungsinhalte wesentlich bzw. nicht wesentlich sind.

Inhalt, Ausmaß und Zweck der jeweils erteilten Ermächtigungen zum Erlass delegierter Rechtsakte müssen in der zukünftigen Tabakprodukt-Richtlinie eng begrenzt werden. Wesentliche Aspekte, insbesondere Grundrechtseingriffe, müssen in jedem Fall dem Gesetzgeber vorbehalten werden.